РЦБ Не успели произойти изменения в регулировании финансового рынка, которые выразились в перераспределении полномочий между Министерством финансов и ФСФР, как все активнее начали распространяться особенно усилившиеся после отставки А. Кудрина слухи, что вскоре все вернется на круги своя…

А.С. Не секрет, что изменения, произошедшие в прошлом году в системе регулирования, были инициированы Министерством финансов, и, на мой взгляд, они были правильными. Единственная наша идея, которая не была поддержана, — это подчинение ФСФР Минфину, как раньше было со Службой страхового надзора. Против этого выступили Министерство экономического развития и Центральный банк, хотя их полномочия при этом никак не затрагивались. Мне кажется, что такая позиция данных ведомств объясняется не тем, что сама идея была ошибочной, а связана скорее с целью недопустить «усиления» аппарата Минфина. Тем не менее основная часть наших предложений была закреплена Указом Президента РФ и соответствующими постановлениями правительства по распределению полномочий Минфина и ФСФР, и в конце 2011 г. Президентом РФ был подписан документ, которым и было узаконено распределение полномочий. С сожалением я вынужден констатировать, что отставка Алексея Леонидовича Кудрина привела к тому, что некоторые коллеги стали думать о возможности ревизии только что принятых решений. Но подводить итоги или оценивать их правильность пока еще рано. Мы почти ничего еще не успели сделать, говорить о результатах преждевременно. Мы даже не успели еще обменяться кадрами с ФСФР, была такая идея, что ряд людей, которые в ФСФР отвечают за регулирование, переходят в Минфин, а те, кто у нас занимались надзором, — в ФСФР. Министерству финансов разрешили создать новый департамент по регулированию рынка ценных бумаг, предоставили дополнительный штат, но мы это физически не смогли сделать.
Когда мы предлагали данную модель регулирования (разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций с тесным взаимодействием между органом госполитики и госрегулирования и органом госнадзора и контроля), мы исходили из концепции, разработанной знаменитым экономистом и политологом Джоном Роулзом. Его идея «вуали (или занавеса) незнания» постулирует, что при построении модели идеального общества ее авторам не должно быть известно, кем они сами в этом обществе будут. Тогда они заинтересованы в справедливом распределении полномочий, прав и обязанностей всех субъектов. В противном случае есть опасность подгонки системы «под себя» или под конкретных людей. К сожалению, так у нас нередко и происходит.
В целом я убежден, что действующая система верна. Она не завершена, у нас остался банковский сектор, пока на полномочия ЦБ никто не покушался, и осталось еще несколько нерегулируемых секторов, которыми сейчас никто не занимается, например рынок Forex. Но по крайней мере, задана общая логика, и когда мы дойдем до регулирования неохваченных секторов, то общее регулирование будет прерогативой Министерства финансов, а надзор по секторам – ФСФР.

РЦБ Какова, на Ваш взгляд, логика дальнейшего развития регулирования российского финансового рынка?

А. С. Я слышал несколько идей. Первая — придать ФСФР статус, аналогичный ЦБ. Идея красивая, но труднореализуемая в нынешних конституционных формах, потому что у нас есть отдельный закон о Центральном банке, а также полномочия ЦБ прописаны в Конституции. О ФСФР ничего в Конституции нет, наоборот, там сказано, что финансы и экономика – это прерогатива правительства. Кроме того, выведение ФСФР за рамки правительства означает подчинение Президенту РФ или Федеральному собранию и ставит финансовую отрасль в обособленное положение по сравнению с другими отраслями, при этом непонятно, чем финансовая отрасль лучше (или хуже), например, энергетической, которая пока что имеет бОльшее значение для экономики страны. Кроме того, совершенно не ясно, как это сделать с точки зрения бюджетирования, потому что ЦБ имеет возможность самостоятельно зарабатывать деньги на содержание самого себя, так как он является эмиссионным центром и крупнейшим игроком на валютном рынке, на рынке госдолга и т. д. А за счет чего будет существовать ФСФР? За счет собираемых штрафов? Несколько лет в России продвигалась идея, когда у налоговиков, таможенников и прочих надзорных силовых структур были свои фонды, куда они отчисляли часть от взимаемых штрафов и за счет этого обеспечивали себе дополнительное финансирование. Мы с большим трудом ликвидировали эти «кормушки», и что же теперь, снова создать их, но уже на финансовом рынке? Еще одна мысль — сделать как в некоторых странах, где регулятор живет за счет отчислений профучастников. Мне кажется, применительно к чиновничьей культуре нашей страны такие примеры не являются заразительными. Слишком явный конфликт интересов.
Вторая идея состоит в том, чтобы опять же, как в некоторых странах, отдать регулирование всех сегментов финансового рынка Центробанку. Мое убеждение, что даже совмещение функций регулятора банковского сектора и эмиссионного центра – это тоже потенциальный конфликт интересов, и это не совсем правильно. Я на эту тему дискутировал с С. М. Игнатьевым (председателем Центрального банка РФ), он меня не поддержал. Наверно, если бы я был главой ЦБ, то сам бы себя тоже не поддержал. Но у меня есть такое убеждение, что Центральный банк как эмиссионный центр должен следить за стабильностью валюты, ставками, инфляцией, и это одна функция. И совсем другая функция – банковский надзор. Но мы не можем сейчас вывести банковский надзор из ЦБ и по правовым (надо поменять несколько законов и Конституцию), и по финансовым основаниям (придется «повесить» на федеральный бюджет несколько тысяч сотрудников надзорного блока ЦБ, причем уровень зарплаты в ЦБ заметно выше, чем, скажем, в той же ФСФР). Если же мы сделаем наоборот и возложим на ЦБ функции надзора над страховщиками, депозитариями, финансовыми организациями, то это тоже неправильно, потому что все-таки каждый должен заниматься своим делом.
Есть перегиб и в другую сторону: периодически поднимается вопрос о создании отдельного органа по защите прав потребителей на финансовых рынках. При этом ссылаются на опыт Канады, Австралии, частично — Великобритании и США, где этим занимается отдельный орган государственной власти. Но если пойти по данному пути, то это будет означать, что данная структура должна забрать часть полномочий у Роспотребнадзора, ФАС, ФСФР, ЦБ и сформировать что-то качественно новое. Мне кажется, плодить государственные структуры пока еще рано. В России уровень развития финансовых рынков, количество акционеров и инвесторов пока не такие, как в США, Великобритании и Канаде, где, наверно, эти вопросы стоит как-то обособлять.
В общем, все идеи по революционному изменению системы регулирования, на мой взгляд, недостаточно продуманы. Кстати, в большинстве развитых стран орган, который контролирует финансовые рынки, так или иначе подвластен или подотчетен Министерству финансов. Своя специфика есть, пожалуй, в США, но там, например, нет единого органа надзора за страховщиками, в каждом штате свой регулятор. Да, изменилась система регулирования в Великобритании, но о последствиях этих «реформ» пока рано говорить, к тому же она трансформировалась в основном под влиянием политических факторов. Поэтому вне зависимости от того, кто будет главой каких ведомств, и от моего личного будущего я считаю, что существующая на данный момент система регулирования является правильной. И скорее всего, она по объективным причинам не будет серьезно меняться в ближайшее время.

РЦБ По вопросу о слиянии ММВБ и РТС, а также о центральном депозитарии: Минфин тоже занимал позицию, противоположную Центральному банку, и тем не менее это произошло. Это поражение? Для Минфина, для Кудрина, для Вас лично?

А. С. Я бы не расценивал это как поражение — ни свое личное, ни Минфина, потому что решение было принято таким образом, что ни от меня, ни от Минфина не убыло, функционала у нас меньше не стало, это была обычная рабочая дискуссия. Другое дело, что длилась она очень долго, и по ее результатам мое мнение не было поддержано. Когда Министерство экономического развития неожиданно изменило свое мнение, Минфин остался один против объединенных усилий ЦБ, ФСФР, МЭР, ММВБ и целого ряда крупных западных кастодианов, которые, на мой взгляд, не до конца понимали, что они не слишком выиграют от этих решений. А на стороне Минфина было лишь «мелкокалиберное оружие» в лице регистраторов, депозитариев и их СРО. Могли бы повлиять крупные эмитенты, но они слишком поздно спохватились… В экономической теории, в теории общественного выбора есть такое понятие – «рациональное невежество», это когда тебе выгоднее чего-то не знать, чем потратить ресурсы на изучение не очень интересной или значимой для тебя темы. Например, чтобы разобраться в узкопрофессиональных вопросах центрального депозитария, центрального контрагента, клиринга, неттинга, финализации расчетов и т. д., необходимо неимоверное количество усилий, времени и желания. Не каждый чиновник готов к этому, особенно если от принятия того или иного решения не очень-то зависит его судьба. Гораздо проще (и рациональнее!) обратиться к заинтересованным профессионалам и выбрать то мнение, за которое выступает более сильная группа.
Решающую роль сыграло то, что у Минфина была лишь чисто профессиональная мотивация, то есть мы постарались объективно оценить все плюсы и минусы принятия данного решения, и не было никакой иной «корысти», кроме высказывания профессионального мнения. У наших же оппонентов была заинтересованность иного рода: у ММВБ, НРД, Сбербанка (и иных крупных акционеров ММВБ) — явный материальный «вектор», у ЦБ — стремление расширить свое влияние на финансовую инфраструктуру. А это всегда очень сильно влияет. Поэтому у меня нет повода расстраиваться или радоваться, но моя позиция осталась прежней.
По поводу слияния бирж моя точка зрения также не изменилась. Я высказывал определенные сомнения в целесообразности данной сделки и предполагал, что наличие конкуренции на нашем биржевом рынке – это хороший стимул для развития всей инфраструктуры. В любом случае я выступал (и выступаю) против административного давления на участников рынка с целью принудить их принять то или иное хозяйственное решение. К сожалению, оно имело место. В качестве примера можете сами сравнить ситуацию с продажей части биржи РТС Европейскому банку реконструкции и развития осенью 2010 г. и аналогичной сделкой объединенной биржи в начале 2012 г.
Кстати, недавно стало известно, что европейский регулятор запретил сделку по объединению NYSE и Deutsche Boerse по причине возможного негативного влияния на конкурентную среду. Наши же профильные ведомства, включая ФАС и Минэкономразвития, подобной опасности для отечественного рынка не заметили.

РЦБ Вот это самое рациональное невежество и вызывает наибольшее удивление. Если сравнить, какое внимание первые лица государства и самые влиятельные министры уделяют товарному рынку, в том числе и на уровне осмысления того, зачем стране нужен организованный биржевой товарный рынок, и рынку фондовому, в очередной раз возникает когнитивный диссонанс. Вроде бы люди все вполне молодые, адекватные, образованные, так почему же нет понимания, что планомерное развитие фондового рынка даст стране кумулятивный экономический эффект ничуть не меньший, чем установление прозрачной цены на нефть или повышение очередного акциза?

А. С. Существующий уже три года тезис о построении международного финансового центра стал скорее политическим лозунгом. Это удобно, с этим можно выступать на международных конференциях, приглашать в Москву крупнейших инвестиционных банкиров, и все они приедут — почему бы и нет? Но при этом отток капитала 85 млрд долл. по итогам 2011 г. показывает, какие потом этими же банкирами принимаются решения. К тому же этим лозунгом можно «обосновывать» собственные коммерческие или карьерные интересы. Например, тезисом о необходимости создания МФЦ в прошлом году крупнейшие наши банкиры подкрепляли идею объединить две российские банковские ассоциации. Ну причем здесь МФЦ?! Сказали бы честно – нам не нравятся руководители, но по-иному снять их мы не можем. Вот теперь появилась идея о вывозе финансового рынка за пределы Москвы. Зачем? Было ли серьезное обсуждение данной весьма дорогостоящей идеи? Я не слышал.

РЦБ Какие следующие приоритеты у группы Волошина после решения по центральному депозитарию?

А. С. Я не знаю точно, какие у них приоритеты. Я член рабочей группы Волошина, но не был ни на одном их заседании. Не потому что я прогульщик, а потому что она ни разу не собиралась. Работают многочисленные подгруппы, там идут важные дискуссии, в них участвуют эксперты, чиновники и представители рынка, но результат этих обсуждений должен быть доведен до членов группы, куда входят представители всех ведомств на уровне заместителей министров. И только потом должны приниматься политические решения. Но этого, к сожалению, не происходит.